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[文]WTO争端解决机制面面观


中国禽蛋门户网.中国 http://www.chinaegg.net     2012-1-4 13:43:35

  世界贸易组织(WTO)的争端解决机制,既是GATT(关税与贸易总协定)/WTO史上的创新,也是对国际法的一项创新。尽管尚存某些不足或应予改进的地方,但其对贸易争端的强制管辖、由专家依规则审案、清晰的审案日程、报告的自动通过以及对执行的有效监督等,受到了众多WTO成员及国际法学界的肯定。

  实践证明,WTO争端解决机制的建立和运作是成功的,并已逐渐成为世界各国维护自身经济贸易权益、解决争端的主要手段。WTO审理案件的组织机制主要由WTO争端解决机构(DisputeSetttlementBody,简称DSB)、WTO秘书处、专家组(Panel),上诉机构(AppelateBody,简称AB)及仲裁组成。

WTO争端解决的组成机构

  争端解决机构(DSB)争端解决机构是WTO新建的负责成员间贸易争端解决的常设行政管理机构,是WTO总理事会履行DSU协定(关于争端解决规则与程序的谅解)的派生机构,其主要职能是负责实施、监督、管理争端解决的规则与程序,对成员间依DSU的磋商进行立案,负责专家组的设立,负责通过专家组和上诉机构的报告,监督败诉方对专家组和上诉机构建议与裁决的执行,授权报复等事宜。同时,其还负责向WTO的有关理事会、委员会报告争端解决的进展情况,负责批准各成员推荐的贸易争端解决专家成员。DSB的成员为WTO的所有成员,其会议通常由各成员常驻WTO的代表团成员参加。DSB设有自己的主席,定有自己的议事规则。DSB每月要召开一次例行会议,有时还要召开特别会议,决定设立专家组、通过报告、审查执行裁决情况以及授权报复等事项。除根据DSU的规定对专家组的设立、专家组报告和上诉机构报告的通过、授权报复采取“反向意思一致(negativeconsensus)”通过外,DSB决定事项一律采取“意思一致(consensus)”通过。

  WTO秘书处秘书处在WTO争端解决中起着十分重要的作用:

  (1)保存各国政府推荐的专家组成员名册,对具体案件提出专家组成员名单供争端各方确定或供总干事选用,组成专家组。

  (2)协助专家组审理案件,DSU第27.1规定:“秘书处应特别在所处理的法律、历史和程序方面”给予专家小组以协助,并提供秘书和技术支持,例如准备相关文件、通知,承担调研等工作。这些工作主要由WTO的法律司(LegalDivision)和规则司(RuleDivision)负责,但如果审案需要,其他业务司如服务贸易司、知识产权司、农业商品司、市场准入司等亦可提供支持。

  (3)在争端解决方面向发展中国家成员提供法律建议,并可安排WTO机构以外的专家协助。

  (4)定期举办争端解决程序与做法的培训班,以培养WTO成员在争端解决方面的人才。

  (5)负责案件文件的收发登记,管理WTO争端数据库。

  WTO秘书处由专业人员组成,可从各方面协助专家组的工作,其对维持DSB裁决的一致性、严格按时间表审理案件以及提高效率方面起着重要作用。

  专家组WTO专家组成员是由WTO各成员政府推荐,经DSB批准,专门负责审理成员间贸易争端的国际贸易法律与政策方面的专家组成。专家组并不是常设机构,秘书处所存花名册中的专家组成员只有被指定为某一具体案件的专家组成员时,才有机会参加案件的处理。专家组的工作类似于从事国际商业、投资纠纷的仲裁工作,但审案程序及日程表更加严格、审限更短,也没有国际商事仲裁中漫长的听证会。

  目前WTO秘书处的专家组人员名单上大约有200多人,且都在WTO秘书处的花名册之列,届时供选择专家组成员用。专家组成员均以个人身份参加,要独立、公正工作,不能代表国家或政府,同时受到严格回避制度的限制,即如果本国政府为争端一方,或属案件的第三方,则该国政府的专家成员不得作为案件的小组成员。专家组根据职责范围(termsofreference)开展工作,主要是对争端的事实进行客观的调查与评估,然后根据适用协议条文,对争端事项做出分析、论证,得出结论,阐明理由,向DSB提出建议,并完成书面报告。在这个过程中,专家组会提出数十个甚至上百个问题,要求当事方解答。

  专家组的报告一般应自其成立之日起6个月内完成,最迟不得超过9个月(发展中成员可适当延长),遇有紧急情况时限仅为3个月。DSU21.5的案件通常也是在3个月内完成报告。

  DSU专门订有专家组《工作程序》,每个专家组都要对案件定出明确的“时间表”。各方提交第一次书面陈述的两周后,专家组要召开两次仅由当事方参加的听证会,一次针对第三方的听证会。其后要先向当事方散发一份案件事实及当事方立场的“描述报告(descriptivepartofthereport)”。经当事方及第三方核对评论后,专家组应向争端各方散发一份“中期报告(interimreport)”,含争端的事实与各当事方辩论的内容、专家组对事实的调查结果及对案件的结论等内容,供当事方评论。其后,专家组将完善报告,将最终报告(finalreport)发给争端各方及第三方。

  由于专家组报告或经过上诉修改后的专家组报告是由DSB自动通过,所以专家组审案如同一个国家的一审法院,既审事实,亦审法律,是WTO争端解决的基础阶段,审理时间较上诉机构要长,报告内容也十分厚重,几百页、甚至上千页的专家组报告很是常见。如果无当事方上诉,专家组报告应在报告散发给当事方之日后的60天内由DSB通过。如有当事方提出上诉,则报告将与上诉机构报告一同通过。截至2011年10月,专家组已经散发了177份报告。

  上诉机构上诉机构是WTO的常设机构,由7名来自不同国家的权威法律或国际贸易专家组成,其职责是专门审理不服专家小组报告中有关法律问题的案件,目的是为了防止或纠正专家组审案时可能出现的法律错误,保持WTO争端解决的一致性。上诉机构的专家任期4年,每人可连任一次,通常包括美、欧、日等国家和地区的人员。每个案件由三名上诉机构成员组成审理。

  在上诉机构阶段,案件的事实部分不允许重新审理。根据DSU第17条第6款的规定,上诉机构的审理仅限于当事方挑战的专家组报告中所涉及的法律问题(issuesoflaw)和专家组所作的法律解释(legalinterpretations)问题。DSU中没有规定上诉机构可对专家组报告“发回重审”,故上诉机构对专家组报告直接作出评定,认为正确的,予以肯定;认为错误的,讲明原因与理由,直接作出新的结论。DSU第17条第13款规定:“上诉机构可维持、修改或撤销专家组的法律调查结果和结论”。

  上诉机构在收到当事方书面意见后,通常要召开上诉听证会。听证会上,上诉机构要询问一系列法律问题,要求争端方及第三方回答。上诉机构报告一般均应在收到上诉状之日起60天内完成,最长不得超过90天,然后提交DSB通过,上诉机构订有自己的《上诉审议工作程序》。

  如前所述,专家组与上诉机构虽然在名称上没有法院字样,但二者实际构成了WTO的司法体系,或称为WTO的“准司法机构(Quasi-JudicialBody)”。专家组如同一审法院,上诉机构如同二审终审法院。专家组和上诉机构的报告也不称为判决或裁决,而称为结论和建议。一旦报告被通过,就形成了DSB的裁决,所以,专家组和上诉机构的结论和建议实际上相当于法院的判决,因为DSB在通过专家组报告或上诉机构报告时,不会对报告内容进行任何形式上和实体上的审查,也不对报告内容作任何修改、删减或添加。特别是DSB采取“反向意思一致”的规则,报告在DSB是自动通过,因为至少胜诉方是不会反对报告通过的。因此,WTO专家组或上诉机构的报告在被通过后,就成为DSB的最终裁决,对案件当事方具有拘束力。 

  上诉机构报告以及修改后的专家组报告应于上诉机构报告散发给当事方之日后的30天内由DSB通过。由于上诉机构不审理案件的事实问题,也不再接受任何新的事实证据,上诉机构的报告相对简要。截至2011年10月,上诉机构已散发了102份报告。

  仲裁DSU规定当事方可以通过仲裁方式解决争端,但在实践中,直接由仲裁审理的争端案件凤毛麟角。

  根据DSU的规定,WTO仲裁审理的案件,有三种形式:(1)DSU第21.3款规定的关于执行DSB裁决的“合理时间的仲裁”;(2)22.6款规定的关于“报复水平的仲裁”;(3)25条规定的“快速仲裁(expeditiousarbitration)”。

  第21.3款的仲裁,负责裁决被诉方履行DSB建议与裁决的“合理期限”,通常执行期不超过15个月。

  第22.6条的仲裁,负责审理、裁定胜诉方拟中止关税减让的水平或其他WTO义务(报复)是否与其利益丧失或受损的水平相当。无论合理时间还是报复水平的仲裁,仲裁庭成员几乎都由初始专家组的成员承担。

  第25条的仲裁,则指经涉案双方同意而且对争端事项已经明确界定的情况下,以仲裁形式作为专家组、上诉机构审案的替代方式来解决贸易争端。仲裁庭要与双方当事人商定具体的仲裁程序,仲裁一锤定音,当事方须遵守仲裁裁决。

  在实践中,运用21.3条和22.6条的仲裁情况比较普遍,而运用25条仲裁的情况仅有美国版权法案一例。

  该案的具体情形是:1999年,欧盟诉美国版权法110(5)条款(DS160),争议的核心是美国版权法中的“家庭模式例外”和“商业例外”违反了TRIPS(与贸易有关的知识产权协议)的规定。2000年6月,专家组裁决美国败诉。2001年7月,美国和欧盟同意依据DSU第25条,以仲裁方式来确定因实施不符TRIPS规定的美国版权法第110(5)(B)(商业例外),究竟给欧盟造成了多大的利益丧失或损害。双方就此达成了仲裁的程序和时间表,同意仲裁裁决将是终局的,将构成欧盟行使DSU第22条权利的依据(包括报复或寻求补偿)。

  2001年11月9日,仲裁庭确定欧盟因美国实施其版权法第110(5)(B)所蒙受的利益丧失或损害的金额为每年121.99万美元。2002年1月,由于美国并未在执行期内修改其法律,欧盟要求报复,并请求按DSU第25条仲裁庭的裁决结果进行报复,金额每年不超过121.99万美元。但此时美国则要求欧盟履行DSU第22.6的仲裁决定报复水平的程序。其后,欧盟不得不履行22.6的仲裁程序。

  2002年1月18日,在DSB的会议上,双方宣布正进行建设性的协商,有可能达成“双方满意的解决办法”,同年2月26日,双方要求仲裁庭中止了仲裁程序。

  由此可见,WTO的仲裁主要运用于“合理执行期”、“报复水平”,以及“利益丧失与损害水平”方面。

  仲裁员通常由WTO总干事经与各当事方协商后确定,仲裁员一般为一人或三人。

WTO争端解决机制主要特点

  贸易争端的多边解决。DSU第23条特别强调加强多边体制,WTO成员间的贸易争端必须通过WTO的争端解决机制来处理。

  WTO的任何一个成员不得单方面地认定或决定另一成员的某一措施违反了WTO的规则,也不能单方面决定其协议利益蒙受了损害、丧失或WTO目标的实现受到了阻碍,进而决定对对方成员进行贸易报复。

  而且,各成员方必须遵守专家组、上诉机构所作出的、并由争端解决机构通过的报告中的建议和裁决。同时,争端解决机构还有严格的监督实施的机制。这就排除了WTO成员擅自采取单边行动的可能,保证了多边争端解决机构至高无尚的权威性。这是自WTO建立以来不存在双边“贸易战”、“单边报复”措施的法律保证,它有效地避免了国际贸易中弱肉强食的状况。

  在加入WTO后,即使与其他WTO成员发生了贸易摩擦或争端,中国可以通过一个相对公正、中性的,由专家构成的多边争端解决机构来解决这些问题,避免了过去动辄就以单方面贸易报复相威胁的情况。

  强制管辖权。DSU协议第4条第3款规定,“如该成员未在收到请求之日起10天内作出答复,或未在收到请求之日起不超过30天的期限内或双方同意的其他时间内进行磋商,则请求进行磋商的成员可直接开始请求设立专家组”;该条第7款规定:“如在收到磋商请求之日起60天内,磋商未能解决争端,则起诉方可请求设立专家组。如磋商各方共同认为磋商已不能解决争端,则起诉方可在60天的期限内请求设立专家组”。

  此外,DSU第3条还规定了斡旋、调解或调停可随时开始,随时终止,一旦终止,起诉方即可随时请求设立专家组。特别是该条第4款规定,斡旋、调解或调停如果在60天内不成功,则起诉方即可要求设立专家组。

  从上述规定可看出,DSU不但对磋商、调解等规定了明确的时间限制,而且对多边争端解决的管辖权也作出了强制性的规定,即在上述时间的任一期限届满后,争端就可提交DSB。

  DSU对DSB设立专家组不但规定了严格的时间期限,而且也采取了自动设立的程序(即反向意思一致规则),DSB无需事先征求对方成员的意见,也不管其同意与否。如果另一方不应诉,或败诉后不履行DSB的裁决,经DSB授权,则会遭到胜诉方的贸易报复。这些对成员间贸易争端管辖方面的强制规定,无形中强化WTO的各项纪律,强化了WTO的权威性。与此相比,联合国下属的国际法院只有不到1/3的联合国成员承认其管辖权。

  自动机制。“协商一致”或“意思一致”本是GATT的一贯决策传统。WTO协定也明确要求,WTO应延续GATT协商一致的决策机制。但根据DSU的规定,在争端解决上,WTO总结了GATT争端解决机制的缺陷,反其道而行之。在争端立案、专家组设立、专家组成员组成、专家组的职责范围、专家组和上诉机构报告的通过,以及授权报复上,均采取了自动机制。

  DSU第16条第4款和17条第14款均规定,除非“DSB经协商一致决定不通过该报告”,否则报告即通过。实践中,由于案件的胜诉方总是会同意通过报告,一致不同意通过报告的情形几乎不存在。这被称为著名的WTO争端解决的“反向意思一致”原则。

  DSU采取的自动通过机制,是对WTO争端解决的一种创造性发展。过去GATT采用“意思一致”才能通过专家组报告的做法,导致众多案件虽经长时间审理,但最终却往往导致报告得不到通过而使争端解决破产,使GATT的争端解决机制形同虚设,有名无实。目前这一问题已基本得到解决。“反向意思一致”使专家组和上诉机构的裁决可以自动得到WTO的认可,自动产生法律效力。这样也促使DSB决策更为顺畅、及时、有效。因此,专家组和上诉机构实际构成了WTO独立的司法机构,不受任何政治、经济势力的干扰。

  明确的审案程序规则与时间表。WTO的争端解决机制对专家组和上诉机构都订有明确的《工作程序规则》,例如对审理案件应依据的规则、封闭式审案、保密制度、当事方递交文件的次数与时间、提交非保密概要、第三方文件的递交与时间、听证会的文件与发言、专家组的问题与答复、报告描述部分的散发时间与评论、事实和辩论概要、初步裁决、文件送达及方式、文件标识、代表团构成等都作出了十分具体的规定。专家组和上诉机构还对每一个案件的每一个进展步骤都作出明确的时间规定,没有特殊情况不得变更。

  上述WTO争端解决制度体现了案件审理在当事人间程序的公正、透明、可预见,确保案件的审理有序进行,能使多数案件在时限内审结。虽然实践中也存在超限的现象,但多属少数较为复杂的案件。同联合国国际法院平均数年审定一个案件相比,WTO的争端解决已经有了很大的进步。

  强有力的执行机制。DSB的裁决能够得到及时有效的执行才能真正确保申诉方的权益,纠正违反WTO协定的行为,实现协定的目标与宗旨。

  WTO一改过去GATT时期争端解决软弱无力的状况,建立了强制性管辖、以规则为导向以及自动通过报告的准司法体制。

  与此同时,还强化了DSB裁决的执行机制。这主要体现在:DSU协定多处规定争端解决的“首要目标”是撤回不符措施,要求败诉方“立即撤回”、“全面撤回”不符措施;败诉方“迅速符合”DSB建议与裁决至关重要;对申诉方的补偿或授权报复只属“临时措施”;DSB对已通过的建议和裁决要列入并保留在DSB的会议议程,直至问题解决,有关成员在会前应写出执行裁决的报告,其他成员有权评论。

  因此,WTO的这套相对严密的执行机制必然对成员方执行DSB的裁决具有约束力,尽管WTO并无执行警察。从客观事实看,各成员对DSB裁决的总体执行情况表示满意。

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